Định hướng chiến lược, chính sách nâng cao tính bền vững của hệ thống lương thực thực phẩm quốc gia

Nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh lương thực và dinh dưỡng dài hạn ở Việt nam trong bối cảnh khủng hoảng chính trị và kinh tế trong bình thường mới

Trong những năm qua, tình hình an ninh lương thực quốc gia và dinh dưỡng của Việt nam đã đạt được thành tựu đáng kể. Số hộ đói nghèo đã giảm ở mức đáng ghi nhận. Tuy nhiên, mục tiêu về dinh dưỡng chỉ đạt ở mức rất khiêm tốn. Tình trạng dưới 5 tuổi bị suy dinh dưỡng khá phổ biến. Theo thống kê năm 2020, tỷ lệ suy dinh dưỡng là 19,6%, tức là cứ 5 em thì có 1 em bị còi cọc, nhẹ cân hoặc béo phì. Trẻ béo phì đang gia tăng cả ở thành thị và nông thôn. Trong vòng 10 năm, 2010-2020, tỷ lệ béo phì tăng 2,2 lần. Chế độ ăn uống lành mạnh trở nên quá xa xỉ với điều kiện kinh tế của nhiều gia đình, đặc biệt là các hộ nghèo. Bất bình đẳng trong tiếp cận đến tư liệu sản xuất, nguồn lương thực, thực phẩm sạch trong hệ thống lương thực ngày càng phổ biến. Thị trường lương thực trong nước và xuất khẩu quốc tế đang tiềm ẩn bất ổn khó lường do kinh tế toàn cầu ảm đạm với những biểu hiện giảm phát, tốc độ tăng trưởng kinh tế chững lại. Hệ thống lương thực thực phẩm tương lai có nguy cơ kém bền vững, nhạy cảm với các cú sốc kinh tế, ô nhiễm môi trường, suy thoái tài nguyên, biến đổi khí hậu và nguy cơ xung đột tranh chấp tài nguyên nước.

Đại dịch COVID-19 làm chững lại tất cả các tiến trình tích cực, làm suy giảm động lực chuyển đổi hệ thống kinh tế xã hội. Tất cả các chức năng cốt lõi của hệ thống lương thực thực phẩm như: sản xuất, chế biến, phân phối, tiêu dùng và sự tương tác của chúng đến hệ thống kinh tế xã hội và môi trường đều bị xuống cấp, dễ tổn thương. Theo dự báo của FAO, tình trạng tương lai có thể còn xấu đi khi chi tiêu công cho nông nghiệp đã giảm kể từ năm 2000. Năng suất lao động và thu nhập của nông hộ, người sản xuất nhỏ thấp hơn rất nhiều so với mức trung bình trang trại sản xuất, chế biến lớn. Khu vực miền Trung và đồng bằng sông Cửu Long ghi nhận mức độ căng thẳng đe dọa cạn kiệt nguồn nước. Nữ giới vẫn bị hạn chế về quyền tiếp cận, kiểm soát vốn xã hội (tài chính, lao động) và vốn tài nguyên cho sản xuất nông nghiệp (đất, nước, rừng, nguồn lợi thủy sản, v.v.). Tỷ lệ thực phẩm bị lãng phí và thất thoát cao, ước tính chiếm gần 2% GDP hàng năm. Trữ lượng cá biển và diện tích rừng, bền vững về mặt sinh học tiếp tục giảm. Bên cạnh đó, vai trò của các tổ chức, diễn đàn quốc tế, khu vực và hiệu lực quản lý hành chính đang ngày càng suy giảm, không hoàn thành trách nhiệm điều phối, giả quyết các vấn đề toàn cầu. Ngày càng phát sinh nhiều yếu tố rủi ro, không tính trước đồng thời xuất hiện, tương tác với nhau dẫn đến nguy cơ suy yếu toàn hệ thống.

Mục tiêu kép vừa phải đảm bảo an ninh lương thực, dinh dưỡng đồng thời vừa phải thực hiện cam kết giảm phát thải, tái tạo môi trường hiện đang gặp nhiều thách thức chưa từng có. Chính sách Tái cơ cấu nông nghiệp, thực hiện từ 2012 đến nay, đã và đang tạo đà tích cực nâng cao khả năng phục hồi của hệ thống lương thực thực phẩm. Tuy nhiên nông nghiệp, nông thôn, quản lý tài nguyên thiên nhiên cần có những đột phá mang tính hệ thống, chuyển đổi sâu sắc về chất thì mới đảm bảo cuộc sống ấm no cho toàn dân trong tương lai và cam kết mục tiêu “Không còn nạn đói” vào năm 2030.

Xu hướng phát triển đã trở thành các thách thức. Về bản chất, một số thách thức gây sức ép bắt buộc hệ thống lương thực thực phẩm phải có những chuyển đổi, số khác lại đóng vai trò như nhân tố kích hoạt, tạo ra môi trường năng động, thúc đẩy sự biến đổi nội tại của hệ thống. Sau đây, chúng ta sẽ rà soát xu hướng và thách thức của từng nhân tố cấu thành hệ thống.

Các nhân tố cấu thành Hệ thống lương thực thực phẩm: Xu hướng và Thách thức 

Trong nghiên cứu dự báo dài hạn mới nhất, FAO đã xác định có 18 nhân tố tác động lên hệ thống lương thực thực phẩm và nông nghiệp, được phân chia thành các nhóm: kinh tế xã hội, môi trường, và nội tại. Sáu trong số 18 có tác động bao trùm lên toàn hệ thống trong khi 12 nhân tố khác chỉ có ảnh hưởng cụ thể đến từng trụ cột an ninh lương thực (mức độ có sẵn, khả năng tiếp cận, việc sử dụng và tính bền vững). Xu hướng vận động hiện tại của các nhân tố sẽ tạo thành động lực hoặc rào cản tác động lên quá trình chuyển đổi hệ thống lương thực thực phẩm và nông nghiệp trong tương lai.

Các nhân tố tác động toàn hệ thống bao gồm: (1) Tăng dân số và đô thị hóa; (2) Tăng trưởng kinh tế và chuyển đổi cơ cấu; (3) Sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia; (4) Dữ liệu lớn; (5) Bất ổn địa chính trị và gia tăng xung đột; (6) Rủi ro và sự không chắc chắn. Các nhân tố tác động đến khả năng tiếp cận lương thực và sinh kế gồm: (7) Nghèo đói; (8) Bất bình đẳng; (9) Giá lương thực. Các nhân tố tác động đến sự sẵn có (sản xuất, thương mại quốc tế) và mức độ tiếp cận gồm: (10) Đổi mới và khoa học công nghệ; (11) Đầu tư công vào hệ thống lương thực thực phẩm; (12) Thâm dụng vốn và thông tin; (13) Mức độ tập trung thị trường; (14) Mô hình tiêu dùng và dinh dưỡng. Các nhân tố tác động tính bền vững là (14) Sự khan hiếm và suy thoái tài nguyên thiên nhiên; (16) Dịch bệnh và suy thoái hệ sinh thái; (17) Biến đổi khí hậu và (18) Kinh tế biển bền vững.

Ngoài các tác nhân truyền thống, đã được phân tích trong nhiều nghiên cứu dự báo, bài viết sẽ nhấn mạnh đến 10 động lực mới nổi. Xu hướng phát triển gần đây của chúng tạo nên nhiều nhân tố bất ngờ, cần được theo dõi và phân tích kỹ hơn trong tương lai, bao gồm: 

1.Béo phì và xu hướng tiêu dùng ngày càng nhiều thực phẩm có nguồn gốc động vật đang tăng lên. Giảm thiểu mọi thể loại suy dinh dưỡng (thấp bé nhẹ cân, thiếu vi chất dinh dưỡng, thừa cân và béo phì) là một vấn đề thách thức lớn đối với an ninh lương thực và dinh dưỡng quốc gia trong những thập kỷ tới. Xu hướng tiêu thụ ngày càng nhiều thực phẩm có nguồn gốc động vật sẽ làm giảm hiệu quả của hệ thống lương thực thực phẩm, do hệ số về mặt môi trường khi chuyển đổi giữa chất đạm có nguồn gốc động vật sang năng lượng, tương đối thấp. Để đạt được cùng mức năng lượng, thực phẩm từ sản phẩm động vật sẽ phát thải ra lượng khí nhà kính cao hơn so với thức ăn có nguồn gốc thực vật. Tiêu thụ nhiều thịt trong cơ cấu bữa ăn, sẽ gây áp lực quá tải lên tài nguyên thiên nhiên và hệ sinh thái. Thay đổi thói quen ăn uống sao cho đảm bảo dinh dưỡng và thân thiện môi trường có thể thực hiện được nếu người tiêu dùng được cung cấp đầy đủ thông tin.

2.Bất ổn địa chính trị và gia tăng xung đột, bao gồm cả xung đột về tài nguyên và năng lượng, là một nhân tố chính dẫn đến mất an ninh lương thực. Trong những năm gần đây, hợp tác và an ninh toàn cầu đang bị suy giảm. Thế giới ngày càng phân cực trên 3 trục chính: Mỹ-Tây Âu, Trung Quốc và Nga. Nhiều cuộc nội chiến của các nước bị quốc tế hóa, có sự tham gia của bên ngoài. Chủ nghĩa dân tộc gia tăng; các tổ chức khủng bố xuyên quốc gia; tấn công mạng, bất ổn kinh tế, xã hội thời “hậu chiến” kéo dài. Chiến tranh và xung đột làm gián đoạn thị trường thương mại quốc tế, đứt gẫy chuỗi cung ứng, đẩy giá lương thực thực phẩm tăng cao, đồng thời làm gia tăng thất nghiệp, giảm sức mua và mức độ tiếp cận các dịch vụ cơ bản. Bất ổn tại các nước không chỉ gây nên tác động xấu với thị trường nhập khẩu mà còn làm chững lại sản xuất, phân phối ở thị trường xuất khẩu, đe dọa nông nghiệp rơi vào tình trạng sản xuất thừa, lãng phí chi phí xã hội, suy yếu tính bền vững hệ thống lương thực thực phẩm dài hạn. 

3.Gia tăng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia. Sự phụ thuộc này thông qua dòng dịch chuyển hàng hóa thương mại, đầu tư tài chính và người di cư, hoặc từ sở hữu chung toàn cầu như khí quyển, đại dương, nguồn nước, đất đai, hoặc từ quan hệ chia sẻ chung văn hóa, dữ liệu, kiến thức, và trách nhiệm (như gìn giữ hòa bình). Thông thường, các nước xuất khẩu lương thực thực phẩm thường bị yếu thế hơn các các nước xuất khẩu vốn và công nghệ. Chính sách và cơ chế hấp dẫn vốn đầu tư và công nghệ nước ngoài đang làm tăng sự phụ thuộc của Việt Nam vào các nước có thu nhập cao. Thông qua dòng vốn đầu tư, công nghệ cao, hợp đồng gia công sản xuất, các đối tác nước ngoài với bàn tay vô hình sẽ là người chủ thật sự, điều tiết nền sản xuất nông nghiệp theo hướng có lợi cho chủ đầu tư, hơn là lợi ích quốc gia và lợi ích người dân.

4.Giá lương thực tiếp tục tăng trên tất cả các thị trường, từ cổng trang trại, bán buôn, đến bán lẻ cho người tiêu dùng. Suy thoái tài nguyên, khí hậu cực đoan, giảm số lượng côn trùng thụ phấn, sâu bệnh v.v… dẫn đến giảm sản lượng. Sản lượng giảm cùng với thiếu nhất quán của chính sách điều hành đang đẩy giá lương thực lên cao. Tại trang trại, giá thành sản phẩm bị bóp méo do tình trạng tính không đủ chi phí sản xuất, đặc biệt là chi phí tài nguyên và các cơ chế hỗ trợ thông qua khuyến nông, miễn thuế, phí. Trợ giá trực tiếp hay gián tiếp nhằm neo giữ lợi thế cạnh tranh trước mắt cho các sản phẩm chủ lực. Về lâu dài, điều này tạo ra tác động tiêu cực, lãng phí nguồn thu ngân sách làm trầm trọng sự thiếu hụt của đầu tư công cho các giải pháp phát triển bền vững lâu dài. Giá thành sản xuất không phản ánh giá trị xã hội trong sản phẩm, vô tình khuyến khích mô hình phát triển trồng trọt chăn nuôi không tính đến tiết kiệm tài nguyên, hoặc giảm phát thải khí nhà kính. Phát triển hệ thống lương thực thực phẩm bền vững yêu cầu phải tính đủ chi phí tài nguyên, có thể sẽ làm tăng giá lương thực, thực phẩm tiếp tục tăng trong các thập kỷ tới.

5.Bùng nổ ứng dụng dữ liệu lớn (Big data). Dữ liệu lớn là quá trình thu thập, lưu trữ, phân tích và trích xuất kiến thức từ dữ liệu có khối lượng lớn và phức tạp, thường bằng trí tuệ nhân tạo (AI) và các thuật toán, bao gồm cả học máy (machine learning). Dữ liệu lớn bắt đầu được áp dụng cho nông nghiệp chính xác, canh tác thông minh và canh tác dựa trên kỹ thuật số, truy suất nguồn gốc, quản lý chuỗi cung ứng, v.v… Phát triển và ứng dụng dữ liệu lớn gây nên tác động tiêu cực hay tích cực đến hộ sản xuất nhỏ và tính bền vững tổng thể hệ thống, sẽ tùy thuộc vào việc nhà nước và tổ chức đa quốc gia quản lý và chia sẻ nó như thế nào. Nếu quyền sở hữu dữ liệu lớn nằm trong tay các tổ chức nước ngoài như một tài sản riêng, thì nông hộ nhỏ sớm muộn cũng sẽ bị loại chuỗi cung ứng toàn cầu, cũng như thị trường trong nước.

6.Thay đổi cơ cấu chủ thể trong đầu tư vào hệ thống lương thực thực phẩm. Tỷ lệ đầu tư công cho nông nghiệp ngày càng suy giảm so với tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp vào GDP cả nước. Doanh nghiệp tư nhân có xu hướng đầu tư vào nông nghiệp ngày càng nhiều hơn. Do đó, cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước một cách chiến lược để thu hút đầu tư tư nhân ngày càng trở nên quan trọng. Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào nông nghiệp thấp hơn so với các ngành khác và chủ yếu liên quan đến xuất khẩu. Tổng đầu tư vào sản xuất nông nghiệp, phân khúc thượng nguồn trong chuỗi giá trị, từ vốn tự có của nông dân vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất, bao gồm cả những khoản tín dụng vi mô trên thị trường tài chính không chính thức, qua hợp tác xã tín dụng và quỹ tiết kiệm thôn bản. Đầu tư trong nước vào các phân khúc hạ nguồn của chuỗi giá trị còn thấp và rất thấp, các nhà đầu tư trong nước không thu được nhiều giá trị gia tăng từ các sản phẩm nông nghiệp, hạn chế quá trình tái đầu tư lên nông nghiệp cũng như toàn nền kinh tế.

7.Lợi thế cạnh tranh trong sản xuất dựa trên mức độ thâm dụng vốn và thông tin. “Tăng cường vốn”, được đo bằng chỉ số tăng thêm vốn trên một đơn vị lao động. Công nghệ mới tạo nên mô hình chia sẻ giá trị gia tăng mới giữa người sở hữu vốn và người lao động, giữa đơn vị nước ngoài xuất khẩu vốn, công nghệ và đơn vị cung cấp nhân lực trong nước. Công nghệ càng cao thì người sở hữu vốn càng nhận được phần giá trị gia tăng lớn hơn. Với sự phát triển của công nghệ tự động và kỹ thuật số, dữ liệu trong nước cần được thu thập và lưu trữ, nhưng các nền tảng lưu trữ lại thường đặt ở nước ngoài. Quan ngại là những người chủ công nghệ nước ngoài sẽ kiểm soát công nghệ và sử dụng dữ liệu để kiểm soát các quy trình trong nước và/hoặc bán thông tin đã xử lý cho bên thứ ba cho các mục đích sử dụng khác. Nếu không có cơ chế kiểm soát thông tin và dữ liệu đúng cách, việc áp dụng công nghệ sẽ dẫn đến thay đổi mô hình sở hữu và kiểm soát sản xuất và tài nguyên trong nước, qua con đường về quyền sở hữu vốn và dữ liệu của nước ngoài.

8.Quá trình tập trung hóa thị trường lương thực thực phẩm, đầu vào và đầu ra của nông nghiệp ngày càng tăng. Các tập đoàn lớn đang thâm nhập vào tất cả các khâu trong hệ thống nông nghiệp và lương thực, từ cung cấp đầu vào sản xuất cho đến hệ thống bán lẻ. Chuỗi giá trị toàn cầu do các công ty đa quốc gia, xuyên quốc gia điều hành, sẽ cấu trúc nên nền kinh tế lương thực thế giới. Tiêu chuẩn chất lượng thực phẩm, quy chuẩn sản xuất và chế biến, hay định hướng nhu cầu tiêu dùng thực chất do những công ty này dẫn dắt. Tập trung hóa dẫn đến tác động tiêu cực cả về tiêu dùng và sản xuất. Tiêu dùng, người dân gặp vấn đề về thiếu dinh dưỡng vi lượng khi ăn nhiều lượng từ một số ít chủng loại. Về sản xuất, trồng trọt chăn nuôi chủ yếu dựa vào hộ sản xuất nhỏ, manh mún, lệ thuộc vào chất lượng vật tư thiết bị đầu vào của các công ty độc quyền bán, và yêu cầu chất lượng đầu ra của các công ty độc quyền mua. Cạnh tranh sinh tồn giữa nông hộ nhỏ và các công ty lớn đầy quyền lực ngày càng khốc liệt, có thể dẫn đến làn sóng di cư ồ ạt từ nông thôn ra thành thị khi các nông hộ nhỏ bị mất kế sinh nhai. Xu hướng “tiêu dùng hàng địa phương” hình thành từ lệnh phong tỏa trong đại dịch COVID-19 mang đến một cơ hội hiếm có thúc đẩy phát triển hệ thống lương thực thực phẩm địa phương, lội ngược dòng xu hướng tập trung hóa thị trường, giúp tăng cường tính đa dạng và bền vững. 

9.Phát triển Kinh tế biển không bền vững và nguy cơ ô nhiễm môi trường nước ngày càng tăng.  Nuôi trồng thủy sản, đã phát triển nhanh trong ba thập kỷ qua, ngày càng trở thành nguồn dinh dưỡng cung cấp đạm động vật cao cấp, bổ sung vi chất cho mục tiêu dinh dưỡng quốc gia, cũng như đẩy mạnh xuất khẩu, thu ngoại tệ cân bằng cán cân thương mại. Vấn đề đặt ra là cần ưu tiên phát triển thủy sản vì mục tiêu an ninh lương thực và dinh dưỡng toàn dân trong điều kiện khai thác và nuôi trồng bền vững, thay vì lựa chọn mục tiêu thương mại, cân bằng cán cân thanh toán. Hiện nay, rất thiếu quy định, khung pháp lý và hành vi theo nguyên tắc Kinh tế Xanh đối với môi trường biển, đặc biệt trong nuôi trồng và đánh bắt thủy hải sản. Mức độ gia tăng của rác biển, đặc biệt là nhựa, tác động tiêu cực đến sản lượng đánh bắt và chất lượng thủy hải sản, tỷ lệ bị ô nhiễm cao hơn. Nuôi trồng thủy sản sử dụng rộng rãi thuốc kháng sinh và gây ô nhiễm nước, tạo ra nguy hiểm tiềm ẩn cho sức khỏe con người và tác động tiêu cực đến hệ sinh thái. Áp dụng phương pháp tiếp cận “kinh tế xanh” vào thực tế, bị hạn chế bởi cơ chế quản lý hành chính còn nhiều yếu kém, thiếu cơ chế khuyến khích cộng đồng ngư dân và người lao động nghề cá tham gia vào quá trình ra quyết định. Nếu tình trạng còn tiếp tục kéo dài, suy thoái hệ sinh thái biển, cạn kiệt nguồn lợi thủy sản, phá hủy môi trường nuôi trồng thủy sản là điều không thể tránh khỏi.

10.Rủi ro và bất ổn không lường trước đang ngày càng gia tăng. Hoạt động sống không thân thiện môi trường đã và đang gây ra rất nhiều rủi ro. Tích lũy và tác động cộng hưởng qua lại giữa các rủi ro liên kết với nhau đã trở thành nguồn gốc của sự bất ổn. Đến ngưỡng, chúng có thể tạo ra “hiệu ứng cánh bướm” dẫn đến bùng phát tác nhân tiêu cực khó đoán gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hệ thống lương thực thực phẩm, vốn đã dễ tổn thương, trong tương lai. Ví dụ, đại dịch bệnh là hệ lụy tất yếu của quá trình tích lũy tác động tiêu cực từ biến đổi khí hậu, mất đa dạng sinh học, ô nhiễm, xung đột, suy yếu an ninh lương thực và dinh dưỡng toàn cầu.

Triển vọng của hệ thống lương thực thực phẩm và nông nghiệp toàn cầu trong tương lai

Xu hướng và thách thức của từng tác nhân và sự tương tác chéo giữa chúng, sẽ cung cấp các tín hiệu dự báo viễn cảnh hệ thống lương thực thực phẩm và nông nghiệp tương lai. Theo xu hướng hiện tại, các giải pháp chính sách ưu tiên kết quả ngắn hạn, mang tính chắp vá, chỉ nhất thời chống đỡ sự sụp đổ hệ thống. Điều này sẽ chỉ dẫn đến sự suy thoái tính bền vững, sức dẻo dai chống chịu dài hạn của hệ thống, đẩy số người nghèo đói tăng lên trong tương lai. Lúc đó, nền nông nghiệp vẫn dựa trên phương thức canh tác, nuôi trồng lạc hậu, sử dụng quá tải tài nguyên thiên nhiên. Chế độ ăn vẫn không cân bằng dinh dưỡng, bị phụ thuộc vào nguồn động vật. Mục tiêu tăng trưởng kinh tế vẫn được tiếp tục ưu tiên, những vấn đề xã hội và môi trường vẫn không được giải quyết, tình trạng đói nghèo sẽ vẫn tồn tại dai dẳng. “Hợp tác công-tư” (PPP), khá thịnh hành trong những năm đầu thế kỷ 21, có tiềm năng kích hoạt chuyển đổi nhưng do không được giám sát, cuối cùng dẫn đến hình thành xu hướng khối tư nhân trục lợi từ việc tạo ra một hình ảnh “thân thiện với môi trường” hoặc “có trách nhiệm xã hội”. Thể chế vĩ mô với quan hệ giữa các chủ thể nhà nước – tư nhân – nhân dân bị bóp méo. Chính sách và chiến lược phát triển không hiệu quả, bị các nhóm lợi ích thao túng. Cán cân thanh tán quốc tế mất cân bằng, gia tăng phụ thuộc vào nguồn vốn và công nghệ nước ngoài, lợi ích quốc gia và toàn dân bị xâm hại. Mục tiêu “Không còn nạn đói” về cơ bản sẽ không đạt được vào năm 2030 mặc dù một số khía cạnh có thể hoàn thành.

Nếu các xã hội vẫn tiếp tục phân tầng, lợi ích nhóm vẫn đặt trên lợi ích quốc gia thì không có cách nào chống đỡ lại sự suy thoái của hệ thống lương thực, thực phẩm. Các nhóm tư bản trong nước và xuyên quốc gia, sẽ bảo vệ lợi ích của mình bằng nhiều cách, từ can thiệp chính sách đến bành trướng tập trung hóa thị trường. Kinh tế rơi vào khủng hoảng. Khủng hoảng liên tiếp sẽ làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng, nghèo đói trên diện rộng. Đói nghèo dẫn đến bất ổn, nội chiến và xung đột, di cư ồ ạt, khai thác hủy diệt tài nguyên thiên nhiên, mất đa dạng sinh học. Hệ lụy mất đa dạng sinh học và chức năng của hệ sinh thái sẽ dẫn đến sự xuất hiện của các đại dịch mới. Các vấn đề toàn cầu như biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, an ninh chính trị, thương mại quốc tế … hoàn toàn rơi vào lãng quên. Tất cả các cấu thành của hệ thống lương thực thực phẩm sẽ bị suy thoái nghiêm trọng. Hệ thống ngày càng nhạy cảm và suy yếu.

Thay đổi phương pháp tiếp cận trong xây dựng mục tiêu chính sách: Chấp nhận phương thức đánh đổi, cân bằng các mục tiêu

Muốn xây dựng một hệ lương thực thực phẩm cần bắt đầu từ thay đổi tư duy trong xây dựng mục tiêu định hướng chính sách. Tiếp cận theo nhiệm kỳ với ưu tiên mục tiêu ngắn hạn không còn phù hợp, cần tầm nhìn dài hạn, thoát khỏi khuôn khổ nhiệm kỳ. Bài toán hóc búa chưa từng có trong lịch sử, “làm sao nuôi được toàn dân một cách bền vững lâu dài khi đồng thời phải bảo tồn tài nguyên thiên nhiên” cần giải pháp dài hạn, hướng đến viễn cảnh an ninh lương thực và dinh dưỡng quốc gia bền vững sau năm 2050 và 2100.

Giải pháp tối đa hóa tất cả các mục tiêu không phải lúc nào cũng khả thi khi mà nguồn tài nguyên luôn hữu hạn. Điều này đòi hỏi các nhà quyết sách phải dũng cảm cân nhắc, lựa chọn mang tính đánh đổi khi phân bổ nguồn lực cho các mục tiêu hay theo đuổi mục tiêu bền vững hệ thống dài hạn. Mười câu hỏi thường gặp khi phải lựa chọn ưu tiên chính sách, bao gồm:

1)    Đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, hay Tập trung giải quyết vấn đề môi trường, an sinh xã hội?

2)    Đảm bảo đạt sản lượng bền vững bằng tính đủ chi phí xã hội và chi phí môi trường cho sản phẩm nông nghiệp, hay Đảm bảo an ninh lương thực và dinh dưỡng qua tăng sức mua của người dân?  

3)    Tăng sản lượng nông sản, hay Giảm phát thải khí nhà kính?

4)    Tiếp tục tăng đều sản lượng nông sản, hay Giảm tối thiểu sự mở rộng đất nông nghiệp?

5)    Tăng việc làm, hay Tăng lương?

6)    Đầu tư hiện đại hóa nông nghiệp hay tăng việc làm?

7)    Tăng sự sẵn có của lương thực thực phẩm, hay Tăng tỷ trọng năng lượng sạch từ Sinh khối?

8)    Đầu tư vào an sinh xã hội, hay Đầu tư cơ sở hạ tầng?

9)    Đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực, hay Theo đuổi mục tiêu an toàn thực phẩm?

10) Tăng tiêu dùng và phúc lợi trước mắt, hay Tăng đầu tư để cho tương lai tốt hơn?

Việc lựa chọn đánh đổi giữa các mục tiêu chỉ mang tính thời điểm khi xây dựng chính sách. Vì các mục tiêu này luôn có tác động tích cực đến nhau, nên nếu ưu tiên các mục tiêu dài hạn thì các mục tiêu ngắn hạn cũng sẽ đạt được. Sự lựa chọn này không chỉ hạn hẹp trong các quyết sách đầu tư, mà cần dựa trên phân tích sâu tác động chính sách và dự báo chính sách để có thể chọn biên độ tối đa sao cho dung hòa giữa các mục tiêu.

Khuyến nghị Định hướng chính sách hướng đến Hệ thống lương thực thực phẩm bền vững

Các khuyến nghị chính sách chiến lược dưới đây, nhằm đạt được hệ thống bền vững sau năm 2050 và 2100, chứ không chỉ hướng đến Mục tiêu Chiến lược 2030. Các giải pháp chính sách nhằm gây tác động tích cực lên các “nhân tố kích hoạt” của hệ thống với giả thiết rằng nếu các nhân tố được tác động đúng hướng, thì cả hệ thống sẽ tự vận động theo. Từng yếu tố kích hoạt có tác động kép lên hệ thống. Một mặt tác động trực tiếp đến quá trình chuyển đổi, mặt khác tác động qua lại lẫn nhau, tạo môi trường thúc đẩy hay kìm hãm nhau.

Lựa chọn giải pháp chiến lược kích hoạt hệ thống nhất định phải đặt lợi ích quốc gia, lợi ích toàn dân trong mối quan hệ hợp tác toàn cầu làm tiền đề. Cũng cần vượt qua rào cản về lợi ích nhóm, ý đồ cá nhân, và phải chấp nhận đánh đổi mục tiêu ngắn hạn lấy sự bền vững, khả năng phục hồi dài hạn. Nhóm yếu tố cần ưu tiên kích hoạt bao gồm: Nâng cao nhận thức của người tiêu dùng; Phát triển thể chế và nâng cao hiệu quả công tác quản trị; Nâng cao thu nhập và bình đẳng xã hội; Tăng cường áp dụng công nghệ và phương pháp đổi mới.  

Nâng cao nhận thức của người tiêu dùng phải được coi là xuất phát điểm của mọi tác động chính sách. Lựa chọn tiêu dùng với những yêu cầu cụ thể về chất lượng, độ an toàn, giá trị môi trường và xã hội kết tinh lên sản phẩm hàng hóa, dịch vụ sẽ tạo áp lực lên các nhà sản xuất. “Cầu kéo” sẽ làm thay đổi toàn bộ hệ thống lương thực thực phẩm. Một số khuyến nghị định hướng chiến lược chính sách nhằm nâng cao nhận thức của người tiêu dùng, bao gồm:

-       Nâng cao nhận thức và trách nhiệm cho người dân về giảm thất thoát, chống lãng phí lương thực thực phẩm. Giảm lãng phí sẽ tiết kiệm năng lượng, giảm phát thải khí nhà kính từ sản xuất, vận chuyển, lưu trữ và phân phối sản phẩm nông nghiệp, và giảm nhu cầu mở rộng đất nông nghiệp.

-       Nâng cao nhận thức về giá trị văn hóa, môi trường, xã hội trong sản phẩm nông nghiệp mà họ tiêu thụ hàng ngày, bằng cách xây dựng kênh liên kết trực tiếp giữa người sản xuất và người tiêu dùng, giáo dục cộng đồng thông các chương trình an sinh xã hội.

-       Giáo dục ý thức tiêu dùng xanh qua chương trình học, các quy định và hướng dẫn về chế độ ăn uống, các chiến dịch truyền thông, thúc đẩy hành vi, khuyến khích áp dụng thực đơn lành mạnh sử dụng lương thực thực phẩm có nguồn gốc từ sản xuất bền vững.

-       Lấy thanh thiếu niên làm trung tâm, nâng cao vai trò và sự tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, quy hoạch, kế hoạch liên quan đến biến đổi khí hậu và cam kết chính trị. Đầu tư vào thanh thiếu niên là đầu tư vào tương lai. Sự tham gia của thanh niên trong lĩnh vực thực phẩm và nông nghiệp là chìa khóa để chuyển đổi các tập quán nông nghiệp, đánh bắt và nuôi trồng thủy sản lạc hậu, thâm dụng tài nguyên sang các phương thức sản xuất, chế biến thân thiện môi trường.

-       Xây dựng hành lang pháp lý và thể chế cần thiết cho phép các tổ chức xã hội, ngành nghề, doanh nghiệp tư nhân, người tiêu dùng và chính quyền cấp cơ sở tham gia vào quá trình vận động chính sách, hoạt động giáo dục nâng khung pháp lý, đưa ra những lựa chọn mô hình sản xuất, tiêu dùng bền vững.

-       Phát huy tính đa mục tiêu của phương tiện truyền thông. Thông qua đó xây dựng quan điểm và hành vi tiêu dùng xanh. Bên cạnh đó, cũng cần có biện pháp hành chính ngăn chặn, xử phạt 'tin giả', gây nhiễu và làm lệch lạc hành vi tiêu dùng.

Phát triển thể chế và nâng cao hiệu quả công tác quản trị nhà nước

Thể chế và quản trị đóng vai trò tiên quyết, hình thành môi trường cho các cấu phần cơ bản của hệ thống lương thực thực phẩm vận hành. Tính bền vững của an ninh lương thực và dinh dưỡng quốc gia không thể giải quyết chỉ bằng nỗ lực của riêng chính phủ, mà cần có sự hợp tác xuyên biên giới, với các nước và tất cả các tầng lớp xã hội khác. Những lĩnh vực cần nâng cao thể chế và khung chính sách bao gồm:

-       Xây dựng chính sách và khung pháp lý đảm bảo quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng lâu dài đất nông nghiệp, mặt nước, nguồn lợi thủy sản, nguồn nước nhằm khuyến khích đầu tư dài hạn vào tái tạo và khai thác bền vững tài nguyên thiên nhiên trong sản xuất nông nghiệp.

-       Chính sách và cơ chế thúc đẩy ứng dụng dữ liệu lớn và công nghệ số trên toàn chuỗi giá trị nông sản nhằm nâng cao quy chuẩn giám sát an toàn vệ sinh thực phẩm và tính minh bạch trong chuỗi cung ứng. Tạo dựng các cộng đồng công nghệ và đổi mới, nâng cao quản trị toàn hệ hệ thống lương thực thực phẩm.

-       Xây dựng khung pháp lý quản lý dữ liệu lớn sao cho hài hòa hợp lý lợi ích quốc gia, nhà đầu tư và người nông hộ nhỏ trong thu thập, lưu trữ, sở hữu, bảo mật, sử dụng và truy cập.

-       Xây dựng các quy định, quy phạm pháp luật về quản lý nguồn gen (genome), hoạt động nghiên cứu, ứng dụng công nghệ chỉnh sửa hệ gen (gen editing), nhằm ngăn chặn việc sử dụng công nghệ cho mục các mục đích đi ngược lại giá trị đạo đức và giải quyết quyền lợi kinh tế chính đáng liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ và lợi ích xã hội.

-       Tạo dựng môi trường pháp lý thuận lợi để loại bỏ dần các mô hình, công nghệ sản xuất lạc hậu thâm dụng tài nguyên và nguồn lực xã hội sang các mô hình bền vững, thích ứng biến đổi khí hậu.

-       Phát huy dân chủ cơ sở, xây dựng hệ thống quản trị lấy người dân bản địa và các nhóm dễ bị tổn thương khác làm trung tâm.

-       Cần tăng cường thể chế và quản trị tốt hơn để giải quyết các vấn đề liên quan đến thị trường lao động, điều kiện việc làm và di cư từ nông thôn ra thành thị.

-       Xử phạt các hành vi phá rừng, khai thác hủy diệt nguồn lợi thủy sản, sử dụng nước ngầm quá mức, gây suy thoái chất lượng đất v.v… không chỉ trong phạm vi quốc gia, mà ở mức khu vực và toàn cầu.

-       Tham gia tích cực các công ước quốc tế và khu vực nhằm kiểm soát sự lũng đoạn của các công ty xuyên quốc gia, tránh độc quyền mua và bán, bóp méo giá cả thị trường, phân chia lợi ích bất bình đẳng giữa các bên khác nhau trong chuỗi giá trị, giảm thiểu bất bình đẳng trong tiếp cận thực phẩm giàu dinh dưỡng.

-       Tích cực tham gia xây dựng và thực hiện các cam kết quốc tế và khu vực về giải quyết các vấn đề liên quan đến an ninh quốc gia, an ninh năng lượng, an ninh lương thực xuyên biên giới.

-       Cần xây dựng hệ thống cảnh báo sớm xung đột và quản trị quản trị rủi ro để ngăn ngừa, quản lý và kiềm chế xung đột.

Chính sách và văn bản dưới luật cần được thể chế hóa theo bối cảnh cụ thể của từng vùng và từng thời điểm. Đảm bảo chương trình và hành động đạt hiệu quả dựa trên sự hiểu biết tốt về quản trị hệ thống lương thực thực phẩm ở cả cấp quốc gia và cấp địa phương. 

Nâng cao thu nhập và Bình đẳng xã hội

Tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu toàn nền kinh tế vừa là kết quả, vừa là động lực của quá trình chuyển đổi hệ thống lương thực thực phẩm. Phát triển kinh tế, tăng thu nhập trên đầu người về cơ bản sẽ giúp cải thiện an ninh lương thực và dinh dưỡng, tuy nhiên nó cần có chính sách phân phối và tái phân phối xã hội hợp lý. Xu hướng phát triển kinh tế xã hội hiện nay đang làm tăng sự bất bình đẳng. Một nhóm nhỏ tầng lớp trung lưu làm giàu nhanh chóng trong khi tình trạng đói nghèo, thu nhập bấp bênh của người sản xuất nhỏ trên thị trường không chính thức, ở vùng sâu vùng xa vẫn còn tồn tại dai dẳng. Một số khuyến nghị chính sách nhằm nâng cao thu nhập và bình đẳng xã hội trong hệ thống lương thực thực phẩm, như sau:

-       Xây dựng chuỗi giá trị toàn diện và thị trường khu vực có tính đến điều kiện đặc thù, nhằm tạo cơ hội việc làm nông nghiệp và phi nông nghiệp khuyến khích sự tham gia của nông hộ, người sản xuất nhỏ. Khai thác các giá trị vô hình trong chuỗi hành hóa nông sản làm tăng “lợi nhuận xanh” như du lịch và quản lý tài nguyên thiên nhiên.

-       Phát triển các đô thị nhỏ, thị trấn, thị tứ kết nối giữa nông thôn và thành phố, tạo vùng đệm phát triển công nghiệp chế biến, chợ đầu mối bán buôn hàng nông sản, nâng cao giá trị gia tăng. Nếu tập trung đầu tư tốt hạ tầng và dịch vụ cơ bản ở đô thị nhỏ, người dân có sinh kế tốt hơn, thì sẽ giảm sức ép quá trình di cư ồ ạt nông thôn lên thành phố, góp phần giảm tình trạng đói nghèo ở đô thị.

-       Thực hiện tiếp cận đa ngành để giảm nghèo đa chiều. Phát triển kinh tế nông hộ nhỏ và các hoạt động kinh tế của phụ nữ thông qua chính sách, chương trình bảo trợ xã hội, mua sắm công, đầu tư hạ tầng nông thôn.

-       Chính thức hóa thị trường lao động nông thôn, việc làm xanh và tài chính xanh. Đảm bảo người nghèo có quyền sử dụng đất nông lâm nghiệp và nguồn nước, có quyền tiếp cận các nguồn đầu vào nông nghiệp có chất lượng, dịch vụ khuyến nông, dữ liệu lớn và tiến bộ khoa học công nghệ.

-       Chính sách tài khóa hợp lý, mở rộng hệ thống thuế, áp dụng phương pháp lũy tiến cho phép mở rộng không gian tài khoa, đảm bảo nguồn thu ngân sách đủ để đầu tư cho các giải pháp hướng đến tăng cường tính bền vững và khả năng phục hồi hệ thống lương thực thực phẩm.

-       Định hướng lại chi tiêu công, tăng nguồn thu tài chính, theo dõi và ngăn chặn các dòng tài chính bất hợp pháp.

Phát triển khoa học công nghệ và sáng kiến đổi mới

Khoa học công nghệ là chìa khóa kỹ thuật của chuyển đổi hệ thống lương thực thực phẩm. Với vai trò nhân tố kích hoạt, mục tiêu chính sách là làm sao khai thác công nghệ mới để phục vụ lợi ích toàn dân thay vì lợi ích của một nhóm. Sau đây là một số lựa chọn chiến lược và chính sách có thể thúc đẩy áp dụng khoa học, công nghệ:

-       Chính phủ chủ động hợp tác với các nhà đầu tư tư nhân và các quốc gia khác để xây dựng công nghệ nguồn mở cho toàn dân sử dụng miễn phí như: phần mềm nguồn mở, dữ liệu mở, các mô hình trí tuệ nhân tạo (AI) mở và các tiêu chuẩn mở, và hệ một hệ sinh thái kỹ thuật số liên kết nông dân với người tiêu dùng. Điều quan trọng là Chính phủ đặt ra được các quy định quản lý công ty công nghệ lớn có lượng dữ liệu lớn một cách hợp lý để khuyến khích họ sử dụng nền tảng dữ liệu vì lợi ích công, đảm bảo quyền lợi và áp dụng Dữ liệu lớn một cách toàn diện cho tất cả các tác nhân trong hệ thống lương thực thực phẩm.

-       Ưu tiên đầu tư công nghệ tự động hóa và trí tuệ nhân tạo (AI). Ở cấp quốc gia, AI giúp Chính phủ giả quyết bài toán dự báo tác động chính sách, cung cấp cơ sở khoa học cho quá trình lựa chọn “đánh đổi” giữa các mục tiêu trong từng thời kỳ. Ở cấp độ trang trại, AI và tự động hóa giúp phát triển nông nghiệp thông minh, nông nghiệp chính xác, tiếp cận thị trường.

-       Hỗ trợ nội địa hóa công nghệ và sáng kiến đổi mới thích ứng với điều kiện cụ thể của quốc gia và địa phương thông qua phát triển nguồn nhân lực. Chính phủ tiếp tục khuyến khích lồng ghép tri thức bản địa với giải pháp công nghệ mới ngoại nhập.

Tóm lại, nếu các bộ phận cấu thành nên hệ thống lương thực thực phẩm tiếp tục theo xu hướng hiện nay, thì tính bền vững và khả năng phục hồi của hệ thống sẽ bị đe dọa nghiêm trọng và khủng hoảng lương thực có thể sẽ gia tăng trong tương lai. Xu hướng gia tăng dân số và đô thị hóa, bất ổn kinh tế vĩ mô, nghèo đói và bất bình đẳng, căng thẳng và xung đột địa chính trị, cạnh tranh gay gắt hơn đối với tài nguyên thiên nhiên và biến đổi khí hậu đang tàn phá các hệ thống kinh tế xã hội, hủy hoại môi trường.  Chúng ta cần thay đổi tư duy. Không thể tiếp tục hài lòng với các giải pháp tình thế, ngắn hạn và chỉ tập trung bó hẹp trong khâu sản xuất, chế biến. Nâng cao thể chế và hiệu quả quản trị, nhận thức của người tiêu dùng, bình đẳng phân phối thu nhập, áp dụng công nghệ và phương pháp đổi mới là những yếu tố kích hoạt ưu tiên, tạo nên động lực quan trọng của hệ thống lương thực thực phẩm. Chiến lược và chính sách phù hợp là công cụ kích hoạt, lan truyền tác động tích cực đến hệ thống lương thực thực phẩm, kinh tế xã hội và môi trường. Việc kích hoạt những yếu tố này đòi hỏi xử lý các sự đánh đổi giữa mục tiêu, và cam kết mạnh mẽ hơn từ người dân và Chính phủ. Chính phủ cần có kế hoạch lộ trình chính sách cụ thể định hướng và điều phối liên ngành các hợp phần cấu thành của Hệ thống lương thực thực phẩm hoạt động đồng bộ.

Tài liệu tham khảo:

1.     FAO 2022. The Future of Food and Agriculture: Drivers and Triggers for Transformation, Rome.

2.     Bộ Y tế 2021. Chiến lược Quốc gia về dinh dưỡng giai đoạn 2021-2030, Hà Nội.

3.     FAO 2018. The Future of Food and Agriculture: Alternative Pathways towards 2050, Rome.

4.     Pizzetti Marta, Gatti Lucia (2019), Socialwashing vs. Greenwashing: Explaining variation in investment intention as reactions to corporate irresponsibility. Proceedings of the European Marketing Academy, 48th, (9347)

5.     Lyon, Thomas P.; Montgomery, A. Wren (2015-03-23). "The Means and End of Greenwash". Organization & Environment. 28 (2): 223–249.